《国家安全（立法条文）条例草案》建议「在不牴触第9D 条的条文下，任何人怀有藉?任何煽动性刊物而煽惑他人犯第2 (叛国)、2A (颠覆) 或2B (分裂国家) 条所订罪行的意图，……即属犯罪」。在条例草案还未公布之前，保安局局长叶刘淑仪在二月十二日於立法会会议上就《国家安全（立法条文）条例草案》的声明已经为此条文作了一个事先张扬的注释：「就处理煽动性刊物的行为，根据条例草案的条文，除了实质行为外，还须具备『意图』这个元素，方可入罪。即控方必须在毫无合理疑点下，证明有关人士的确有煽惑他人干犯叛国、分裂国家或颠覆罪的意图。」
在现代社会当中，要体现《公民及政治权利国际公约》第十九条所确认的表达自由：「人人有发表自由之权利；此种权利包括以语言、文字或出版物、艺术或自己选择之其他方式，不分国界，寻求、接受及传播各种消息及思想之自由」，就必须要确保从事处理表达和出版物品人士，不会受到超过一般人所受的表达自由和权利的限制。现时的立法建议，无疑在控方举证责任上给予可能被检控人士一个较为明确的保障，但对於任何处理刊物的从业员来说，这条例建议仍然构成相当大的风险──他们可能因为业务关系而处理了煽动刊物而被起诉。经过连串检控和诉讼过程之後，虽然可能会获判无罪，但肯定会对其个人、家庭以至公司事务带来沉重打击，元气大伤──问题是这种对处理刊物从业员的无形威胁是否合理，是否符合《公民及政治权利国际公约》第十九条所规定：「本条第二项所载权利之行使，附有特别责任及义务，故得予以某种限制，但此种限制以经法律规定，且为下列各项所必要者为限： (子) 尊重他人权利或名誉；(丑) 保障国家安全或公共秩序、或公共卫生或风化。」
如果现时就国家安全的立法建议确认有关处理煽动刊物的入罪关键在於「煽动意图」而不在於「处理刊物」，那麽要所有处理刊物的从业事都面对和承受这条例有带来的潜在风险，使所有关行业从业员会感到条例所带来的严重的无形威胁，明显就是一种过甚而且是不必要的规限。
可能有人会指出，现时的建议条文已经把「煽动意图」写入条例之中，没有这种意图的处理刊物人士无需担心，因为即使他们被检控，最後亦会因为没有煽动意图而获判无罪释放，因此这条文建议已充份保障没有这种意图的处理刊物人士，免受无辜牵连。
但我们必需留意到这项条文对於任何处理刊物人士都会构成一种潜在威胁。他们虽然可能经历拘捕、扣留、调查、检控和审讯等程序的困扰之後，最终因为控方无法在毫无合理疑点下证明有关人士的确有煽动意图，因而获判无罪。但这些检控和司法程序，对任何人来说，都是非常严重的困扰。一般版商、分销商，零售商等从事与处理刊物相关业务的人，要怎样做才可以避免这条文所引发的潜在威胁呢？是否当有人请他们处理刊物的时候，都要步步为营呢？
再者，煽动刊物的存在，不外乎以下情况：
一、由煽动者专为煽动目的及场合而制作该煽动刊物，而处理刊物的人（现称之为 A 类）也是同夥，有同样的意图和参与其行动，这些直接与煽动的活动和目的有关的人，以「煽动罪」检控他们已经足够，最高刑罚是终身监禁，无必要再为「处理刊物」本身另作刑期最高为七年的控罪。
二、由煽动者专为煽动目的及场合而制作该煽动刊物，但处理刊物的人（现称之为 B 类）并非从犯，只是因为经营相关业务而处理了该等刊物。他们很可能亦会被拘捕，控以处理煽动刊物罪名，经审讯因控方未能无疑点地证明其煽动意图而获法庭判无罪释放，但他们已经饱受种种调查、检控和审讯程序的困扰，心身和经济上都可能有相当大的打击。虽然最後得以获判无罪，但这些打击和困扰可能是无可补偿的。
三、煽动者为一些已经存在的刊物作某种意义的诠释（以诠释学来理解），并赋与其煽动的意义。那麽，这些文本很可能已广为流传，处理过这些刊物的人可能很多（现称之为 C 类）。这些「文本」的煽动意味在於使用者──即有煽动意图的煽动者──当时的脉络和赋与的意义；对於这些刊物处理人士来说，当他们处理这份刊物时，不知道将来会有人经某种诠释而赋与这份文本煽动的意义。基於人不应为他不在於他能力之内能控制的第三者所作的事的後果而负上刑事责任，罪行建议绝对不应涵盖这类人士。
但现时的条文，是先把所有处理刊物的人──包括 B 类和 C类──置於法网之中，然後才在审讯当中，由法庭裁定因控方未能毫无疑点地举证其煽动意图才被判无罪。虽然司法上提供了一重保障，但我们不应看轻整个执法和司法程序为这些人带来的严重威胁。
基於上述的讨论，笔者认为现时把「处理煽动刊物」视为罪行的建议，一方面会为所有处理刊物的从业员带来十分严重的无形威胁和潜在规限，因为可能对於整个社会的表达和出版自由带来十分负面的影响。同时，就条例本身所针对和要打击的潜在对象──即有煽动意图的处理煽动刊物人士──来说，其实是一项不必要的罪名，因为这些有煽动意图又参与煽动计划和行动的人，如果成功被拘捕和检控，是会被控以最高刑罚为终身监禁的「煽动罪」，所以无必要另外控以相对来说是轻微的──最高刑罚七年──「处理煽动刊物」罪。但对於没有煽动意图的处理刊物从业员来说，这个最高刑罚为七年的罪名却是非常严重而不必要的威胁和规限。更甚者，其实任何处理刊物的从业员，其实都有机会成为B 类和C类的受检控对象。
笔者认为较为逻辑和合理的立法建议，是把有关「处理煽动刊物」视为煽动计划和行动的一部分，同时取销现时另行建议的「处理煽动刊物」罪，使得整个「煽动罪」变得简单：对有煽动意图而又有具体煽动计划和行动的人──包括负责处理煽动刊物的同夥──控以「煽动罪」就是了，这也是有关立法建议本来的目的。把法网扩展至所有处理刊物的从业员不单是不必要的，而且对整个社会的表达和出版自由带来十分负面的後果。
(第八一一期，二ＯＯ三年三月十六日)
