《國家安全（立法條文）條例草案》建議「在不牴觸第9D 條的條文下，任何人懷有藉?任何煽動性刊物而煽惑他人犯第2 (叛國)、2A (顛覆) 或2B (分裂國家) 條所訂罪行的意圖，……即屬犯罪」。在條例草案還未公佈之前，保安局局長葉劉淑儀在二月十二日於立法會會議上就《國家安全（立法條文）條例草案》的聲明已經為此條文作了一個事先張揚的註釋：「就處理煽動性刊物的行為，根據條例草案的條文，除了實質行為外，還須具備『意圖』這個元素，方可入罪。即控方必須在毫無合理疑點下，證明有關人士的確有煽惑他人干犯叛國、分裂國家或顛覆罪的意圖。」
在現代社會當中，要體現《公民及政治權利國際公約》第十九條所確認的表達自由：「人人有發表自由之權利；此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由」，就必須要確保從事處理表達和出版物品人士，不會受到超過一般人所受的表達自由和權利的限制。現時的立法建議，無疑在控方舉證責任上給予可能被檢控人士一個較為明確的保障，但對於任何處理刊物的從業員來說，這條例建議仍然構成相當大的風險──他們可能因為業務關係而處理了煽動刊物而被起訴。經過連串檢控和訴訟過程之後，雖然可能會獲判無罪，但肯定會對其個人、家庭以至公司事務帶來沉重打擊，元氣大傷──問題是這種對處理刊物從業員的無形威脅是否合理，是否符合《公民及政治權利國際公約》第十九條所規定：「本條第二項所載權利之行使，附有特別責任及義務，故得予以某種限制，但此種限制以經法律規定，且為下列各項所必要者為限： (子) 尊重他人權利或名譽；(丑) 保障國家安全或公共秩序、或公共衛生或風化。」
如果現時就國家安全的立法建議確認有關處理煽動刊物的入罪關鍵在於「煽動意圖」而不在於「處理刊物」，那麼要所有處理刊物的從業事都面對和承受這條例有帶來的潛在風險，使所有關行業從業員會感到條例所帶來的嚴重的無形威脅，明顯就是一種過甚而且是不必要的規限。
可能有人會指出，現時的建議條文已經把「煽動意圖」寫入條例之中，沒有這種意圖的處理刊物人士無需擔心，因為即使他們被檢控，最後亦會因為沒有煽動意圖而獲判無罪釋放，因此這條文建議已充份保障沒有這種意圖的處理刊物人士，免受無辜牽連。
但我們必需留意到這項條文對於任何處理刊物人士都會構成一種潛在威脅。他們雖然可能經歷拘捕、扣留、調查、檢控和審訊等程序的困擾之後，最終因為控方無法在毫無合理疑點下證明有關人士的確有煽動意圖，因而獲判無罪。但這些檢控和司法程序，對任何人來說，都是非常嚴重的困擾。一般版商、分銷商，零售商等從事與處理刊物相關業務的人，要怎樣做才可以避免這條文所引發的潛在威脅呢？是否當有人請他們處理刊物的時候，都要步步為營呢？
再者，煽動刊物的存在，不外乎以下情況：
一、由煽動者專為煽動目的及場合而製作該煽動刊物，而處理刊物的人（現稱之為 A 類）也是同夥，有同樣的意圖和參與其行動，這些直接與煽動的活動和目的有關的人，以「煽動罪」檢控他們已經足夠，最高刑罰是終身監禁，無必要再為「處理刊物」本身另作刑期最高為七年的控罪。
二、由煽動者專為煽動目的及場合而製作該煽動刊物，但處理刊物的人（現稱之為 B 類）並非從犯，只是因為經營相關業務而處理了該等刊物。他們很可能亦會被拘捕，控以處理煽動刊物罪名，經審訊因控方未能無疑點地證明其煽動意圖而獲法庭判無罪釋放，但他們已經飽受種種調查、檢控和審訊程序的困擾，心身和經濟上都可能有相當大的打擊。雖然最後得以獲判無罪，但這些打擊和困擾可能是無可補償的。
三、煽動者為一些已經存在的刊物作某種意義的詮釋（以詮釋學來理解），並賦與其煽動的意義。那麼，這些文本很可能已廣為流傳，處理過這些刊物的人可能很多（現稱之為 C 類）。這些「文本」的煽動意味在於使用者──即有煽動意圖的煽動者──當時的脈絡和賦與的意義；對於這些刊物處理人士來說，當他們處理這份刊物時，不知道將來會有人經某種詮釋而賦與這份文本煽動的意義。基於人不應為他不在於他能力之內能控制的第三者所作的事的後果而負上刑事責任，罪行建議絕對不應涵蓋這類人士。
但現時的條文，是先把所有處理刊物的人──包括 B 類和 C類──置於法網之中，然後才在審訊當中，由法庭裁定因控方未能毫無疑點地舉證其煽動意圖才被判無罪。雖然司法上提供了一重保障，但我們不應看輕整個執法和司法程序為這些人帶來的嚴重威脅。
基於上述的討論，筆者認為現時把「處理煽動刊物」視為罪行的建議，一方面會為所有處理刊物的從業員帶來十分嚴重的無形威脅和潛在規限，因為可能對於整個社會的表達和出版自由帶來十分負面的影響。同時，就條例本身所針對和要打擊的潛在對象──即有煽動意圖的處理煽動刊物人士──來說，其實是一項不必要的罪名，因為這些有煽動意圖又參與煽動計劃和行動的人，如果成功被拘捕和檢控，是會被控以最高刑罰為終身監禁的「煽動罪」，所以無必要另外控以相對來說是輕微的──最高刑罰七年──「處理煽動刊物」罪。但對於沒有煽動意圖的處理刊物從業員來說，這個最高刑罰為七年的罪名卻是非常嚴重而不必要的威脅和規限。更甚者，其實任何處理刊物的從業員，其實都有機會成為B 類和C類的受檢控對象。
筆者認為較為邏輯和合理的立法建議，是把有關「處理煽動刊物」視為煽動計劃和行動的一部分，同時取銷現時另行建議的「處理煽動刊物」罪，使得整個「煽動罪」變得簡單：對有煽動意圖而又有具體煽動計劃和行動的人──包括負責處理煽動刊物的同夥──控以「煽動罪」就是了，這也是有關立法建議本來的目的。把法網擴展至所有處理刊物的從業員不單是不必要的，而且對整個社會的表達和出版自由帶來十分負面的後果。
(第八一一期，二ＯＯ三年三月十六日)
