资料库 > 昔日讲场

我们需要以什么视角去看《第五号报告书》呢？笔者尝试与大家分享一些看法，盼望能够让讨论有一些焦点，让整个讨论变得更有意思，也为日后进一步的政制发展提出一些思考的方向。

本文尝试讨论以下各点，笔者当然不是说这就是所有要关注的问题，只是笔者就个人所知，提出一些核心议题，供大家参考，大家当然可以就笔者所提的所谓核心议题，或当中的建议提出异议，因为本文目的不是要拢断议题，而是希望促进思考和论点的竞争。

本文大纲：

一、立法会增加议席的问题
二、讨论区议会委任议员投票权的问题
三、具竞争性的不记名投票的重要性
四、行政长官选举提名程序不设上限的问题
五、行政长官选举必须举行一次不记名投票
六、关于普选时间表的要求

一、立法会增加议席的问题

《第五号报告书》首先吸引人的地方，似乎就是立法会增加议席到七十人，直觉上不是多了十位民意代表，以原本的六十作基数，不是增加了百分之十六的民意基础吗？而且据当局的解释，所增加者，是五个直选议席，以及五个由区议员选出的功能代表议席，民主成份已有相当的增加。

这样想似乎是很自然的，为什么笔者特别针对增加议席，作出司法覆核的申请？相信很多市民都是这样想，什至包括笔者的一些朋友，也质问笔者，明明是增加民意代表，七十不是总是好过六十吗？干吗要弄什么司法覆核？是不是有滥用司法程序之谦？

就司法覆核而言，笔者撰写本文时，仍在等候法院是否接纳申请的决定，现阶段批评笔者是否滥用司法覆核程序，浪费法庭时间与公帑，可能有点不公平，因为如果申请获法院接纳，是不是说法院助长这种心态？笔者相信这是对法院的一种不太适当的态度；法院当然可以基于对有关诉讼所涉及的法律观点而否决申请，但笔者必须指出：笔者提出是项申请，确实是基于相信《基本法》附件二本身，就法立法会议席数目的更动，是有一些具争议的理解的可能性。例如笔者留意到一些社会人士对是次申请的回应，包括参与《基本法》起草工作，又是亲政府政党领袖，行政会议成员，有参与为《第五号报告书》出台拍板的曾珏成先生，应承担行政会议集体负责制的曾先生，其实用不着公开说笔者的观点表面上有理由，但另一方面，担任基本法委员会的香港大学法律学院陈弘毅教授，议席数目是包括在附件二第三款的指的产生办法，也就是整个附件二的标题当中，由此可见，笔者所指出的法律争议，并非个人一己之见，当提出来的时候，社会人士所提出不同的诠释，正好反映争议之存在，据现时特区的宪制，当政府与公民对某项政府行为的合宪性有不同意见的时候，交付法院作仲裁是宪制的程序。

笔者当然不是认为自己的观点必然是对的才提出是项申请，笔者什至有时会想法院否决申请，因为作为一个公民，没有理由相信自己的政府，在这样重要的事情上，也会弄错如此明显的东西 – 因为任何人只要打开基本法附件二，一开始读，就会读到：「香港特别行政区立法会议员每届六十人」，笔者提出是次申请，只是因为相信司法覆核的程序，正如前任律政司司长梁爱诗女士所肯定的：「能对政府的作为提出司法覆核，在维护法治方面也是至为重要的一环。政府固然必须遵守法律，但若偶然失察而未能守法，法院的介入绝对是正确必要的。很多时候，政府的行政决定都经得起诉讼的挑战，政府的权威也因此而得到提升。法庭为澄清在法律上对公职人员的要求而作出的裁决，给政府未来的作为提供宝贵的指引，从而有助改善公共行政。」（节录自律政司司长于2005年度法律年度开启典礼上致辞）。

就增加议席与民主程度的论述，请原谅笔者所学有限，笔者虽然是在大学本科副修政治，读硕士学位时转为主修，但已是十多年前的事了，印象中，似乎没有一位权威学者或广为接受的民主理论，认为议席数目是现代以民选议会为基础的民主制度的民主程度指标，如果有这样的着作，笔者自当虚心拜读。以常理推测，除非现存议席数目是极端的过多或过少，因而影响了一个民选议会的运作，因而容易给非民力量所支配，否则，认为议席数目增加是增加民主程度，是一个没有学理或实证依据的说法。

二、讨论区议会委任议员投票权的问题

自从当局发表政改五号报告书，对于行政长官选举及新增立法会功能组别选举的讨论，坊间认为民主派主要是针对委任区议员成为选委会成员的问题，讨论一直围绕着这一百多人的问题，但笔者认为，这并非行政长官选举的核心议题。

无论怎样，相对于普选选民人数达三百廿万多人之数，由八百人增加至一千六百人的选委会，只是由占选民人数 0.00025 增至 0.0005：是小数后第四个位值之些微变化，根本不值得社会花时间去讨论，如果说那一百位委任区议员的问题，什至只是 0.00003125 的问题，如果给他们参与权，总是多了 0.00003125 的比例可以参与这个公职选举，何不做个顺水人情，反而可能可以鼓励他们做良心投票，相反，如果民主派处处批评，反而会激发他们倾向「保皇」的意向，在政治上总是多个朋友强于为自己制造多个敌人。

请原谅笔者直言，除非是推行普选，否则任何为小圈子选举增加选民的做法，都是整个政制的枝节，不值得社会花时间去讨论，如果不是建议推行普选，当局提出什么增加选民人数的建议，说是民主进程什么的一步都必然是言过其实，不值争论，如果说要和气收场，笔者个人认为做个顺水人情也无不可，我们所要争朝夕者，是整个选举制度的一些核心议题，只有这些议题，才值得我们花时间去讨论和争取。

三、具竞争性的不记名投票的重要性

增加议席总是多了民意代表，因而就增加了民主程度，只是一个直觉的感受，就笔者所学而言，似乎没有学理依据，当然很可能只是笔者所识有限。如果与民主程度有相关的指标，不是议席数目，那么是什么呢？

首先，最重要的就当然是选民的选举权利，是关乎选举权的平等性以及普及性，只有在这两方面有实质的发展，才能在学理上说有民主程度的增加。笔者当然明白全国人民代表大会常务委员会已经决定零八年立法会不会推行普选，而是项决定，对特区是具有等同基本法条文的宪制效力。

笔者提出选举权的平等性以及普及性作为民主程度的指标，不是说零七零八年就要普选──这当然是过去一段长时间特区政圈存在的一种默许的共识：包括民建联和自由党也曾经以零七零八普选为政纲之一──那么无论如何，就立法会选举而言，现有的功能组别选举，就必须有一些提高公民选举权的平等性及普及性的措施，如果这三十席一点也没有改动，反而以为增加十席总是多了民意代表就是有民主程度的增加，这是一种在学理上暂不住脚，在政治上给人印象当局只是希望转移视线的不光彩做法。

民主程度另一个重要指标就是在整个选举过程中 ──包括提名及投票程序──如何在制度的设计上促进具真正竞争性的不记名投票的出现。选举要有竞争性，当然不能单靠制度的建立，还要看会有没有多于一位议席竞争者出来参选，但制度的设计就必须有这样的考虑：如何促进有意参选者成为候选的平等机会和公平竞争，因为这是适用于香港的《公民权利及政治权利国际公约》第二十五条的规定：

第二十五条
每个公民应有下列权利和机会，不受第二条所述的区分和不受不合理的限制：
（甲） 直接或通过自由选择的代表参与公共事务；
（乙） 在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；
（丙） 在一般的平等的条件下，参加本国公务。

是项条约规定公民应有机会透过选举直接或通过代表参与公职，而且这个参与的「机会」，必须要符合「一般平等的条件」，笔者明白，当中央政府为特区签署是项公约的时候，是保留了不在行政长官、行政会议及立法会推行普选的权利，因此笔者不是说要基于是项条文而说现时没有普选是违反公约，但笔者必须指出：即使不是普选，特区的公职选举，仍然必须符合确保参选人有平等机会参与的条件，以及促进一次具竞争性的不记名投票的出现。

就此而言，要看政改报告有没有在民主进程上向前走上一步，就要看在行政长官及立法会选举制度的建议，有没有能够促进这种参选人平等机会的设计，以促进一次具竞争性的不记名投票的举行。

四、具竞争性的不记名投票的重要性

据《基本法》的规定，即使日后进行普选，行政长官选举仍须经过一个提名程序。政改报告建议提名设有下限，比例上与现时规定相同，即12.5％（建议为1600人当中的200人）。现时行政长官选举提名是不设上限（董建华先生的连任及曾荫权先生的补选均是经过不设上限的提名阶段），现在的政改建议也是提名不设上限。提名不设上限有什么问题呢？

首先，必须指出，提名不设上限并非没有上限，而是以整个提名委员会的人数为上限。

相信大家可以想到：积极的参选人是有着一个自然的动机，希望取得接近上限的提名票数，以证明自己成为候选人，是众望所归，什至已经可以为当选做好势头，如果有参选人得到提名票下限，可以成为候选人，就好像是「收够筹」而「放软手脚」，而你作为选民，会不会选这样的人呢？这也很容易理解。

不设上限不等于没有上限，而是以全部选委会人数为上限，如上分析，积极的参选人有动机取得接近上限的提名票以证明自己作为候选人的认受性，那么，以全数为上限，是诱使参选人以取得接近全数提名票的制度设计，因而是一个正面鼓励参选人拢断提名票，从而促使没有竞争者可以成为候选人，在单一候选人自动当选的制度下，是蓄意妨碍一次不记名投票的发生，在单一候选人信任投票的制度下，是蓄意妨碍具竞争性不记名投票的发生，两者均有牴触《公民权利及政治权利国际公约》第二十五条之嫌。

在防止强势竞争者拢断提名票方面，政改报告书建议提名票数不设上限，即与现时安排一样，报告书声称设定上限，会「限制了部份选委会委员提名候选人的权利」（《报告书》5.12段），这是不是一个理由充份的建议呢？

提名程序所要保障的是什么的权利呢？如果个别提名人所属意的参选人已经取得提名票数下限而成为候选人，其提名权利是否行使，有什么实质的分别或损害呢？除非在当局的心目中，提名程序的作用，不单一如其名：就是提名程序，而是有别的政治目的，否则，我看不出设定一个上限，因而当参选人取得上限之后，会限制了其他属意这参选人的提名人什么提名权利，难道我们就是容让这个记名的提名程序，成为一个制度化的「表态」制度？

无疑任何人应有的法定权利均应受尊重，但就提名人的提名权利而言，笔者认为个别提名人本身在这个公开记名程序当中，持守个人不提名某人，或不参与提名程序，保持政见缄默权，这种不行使提名权的权利，更为重要，比起为已经能够成为候选人，多加一些提名票数只是锦上添花而言，我们的制度要确保的是哪项权利呢？

笔者必须指出：提名人在提名程序当中能够行使其提名权利，事实上并无受到任何公民权利公约或特区宪制之保障，因为考虑任何选举制度中要保障的权利，当然首要的是选民能够在一次具竞争性的不记名投票中投票的权利，事实上，《公民权利及政治权利国际公约》并无任何关于提名程序的条款，相反，如果提名程序因为没有设定一个较低而合理的的上限，因而有可能妨碍提名人保持政见缄默权，有可能是牴触《公民权利及政治权利国际公约》第十九条关于政见自由权利的条款，而因为不设上限而在制度上诱使参选人取得拢断性的提名票，以排除其他人取得提名票下限的做法，是妨害竞争性不记名投票的发生，因而是有可能《公民权利及政治权利国际公约》第二十五条关于投票权利的条款。

很难想像，为什么当局建议要保障提名人一项即使不行使也没有什么实质损失的提名权利，而且是没有宪制上的责任必须保障这样的权利，相反，作为一项特区最高公职选举，当局在提名程序的设计上，却没有确保提名人的政见权利以及选民的权利，而这两项才是具有宪制地位的权利。

任何公职选举，无论是否普选，也必须符合一个重要的条件，才能被视为合符《公民权利及政治权利国际公约》第二十五条的规定，那就是选举制度给与参选人平等机会，或说是公平竞争的机会。当然没有选举制度会保证任何强势或弱势的参选人要得多少提名票或选票，但就必须在制度的设计上确保公平竞争，平等机会。

在市场经济方面场上，香港正在有社会人士推动促进公平竞争的立法。一般而言，要促进市场的公平竞争，主要手段包括两方面：

在进入市场的门槛方面（下限），如果设定一个过于合理的高水平，很容易就会把一些有意进入这个市场的经营者拒于门外，因而减少了具条件的经营者面对的竞争，问题是：这个下限的设定是否合理，就未必有一条固定的方程式可以作为标准。

促进公平竞争，另一个重要的考虑，就是对于强势市场占有者所占市场分额的一些限制 (上限)，在市场经济上，这种限制一般而言有两种做法：一是设定一个市场占有率的上限，禁止个别市场占有者取得超过这个上限的分额．这是防止拢断法的做法，更有特别针对恶意收购或敌意合并的经营手法加以限制的规例，另一种做法，就是强制收购，规定有关经营者以同一价值，作出全面收购，因为当个别市场占有者所占分额过高，做成拢断，就会操控市场，损害其他经营者的利益，另外，对于拢断市场的经营者，很多时候会有管制拢断经营的法例，以免单一的市场经营者损害消费者利益。

讲了这么多市场经制的公平竞争，是时候返回提名和选举的问题上。

从以上市场公平竞争的讨论，相信大家会比较容易想像，要促进提名票的公平竞争，首先就是要有一个合理而低的下限，让有意参选人较为容易进入市场──即达到下限的要求，成为候选人，因而促进选举的竞争。问题是：现时建议的12.5%提名委员中数（即建议中的200人）是否合理，但因为没有什么客观标准指出是过高或是合理，争论可能是无意义的。

在提名上限方面，就是市场公平竞争法当中的防止拢断的机制，亦即是对于强势参与者所得分额的一个限制，一般而言，在市场经济或公司运作而言，如果达到超过一半（即51%），就已经是（或容易）得到压倒性的控制权，因而这是任何要达到公平竞争最起码的上限。

在先经提名而再投票的程序来看，如果假设提名取向与投票取向一致，那么：取得超过半数提名票，就不单确保成为候选人，事实上就已经间接预先决定了投票结果，换言之，容许参选人取得超过半数的提名票，事实上是相当于制度上容许以一次记名的提名程序，决定一个本来应该以一次不记名投票产生当选人，就体现《公民权利及政治权利国际公约》第二十五条的规定而言，这是很有问题的。

那么，设定一个接近或等于半数的上限是否合理呢？

理论上，如果有多于一位具竞争性的参选人，会为促进选举竞争提供条件，但有没有这样的参选人出现，当然不是制度设计的可以控制的，制度的设计，只可以以此为一个原则去考虑。问题是：如果以近半数提名票为上限，如前所述，参选人是有自然的动机要取得接近上限的提名票，那么，按比例计，就非常可能给两人取得多数提名票而第三参选人很难进入市场（获得足够下限的提名票）进行竞争，可见一个接近半数的上限，是一个不能在制度上促进竞争的设计。

无论如何，整个选举制度的设计，不应该以提名程序为考虑，而必须以是否促进一次具竞争性的不记名投票为考虑基础。事实上，只要取得超过提名票下限，就已经可以成为候选人，真正值得争取的不记名选票，用不着持续追求记名的提名票，所以，没有必要提高提名票上限至接近半数，相反，如果提名票上限合理而较低，使较强的参选人不能占有过于所需的提名票，那么，是相对而言较容易促进更多参选人进入竞争选票的阶段。

因此，行政长官提名程序，应设定一个较低而合理的上限，因为总的来说，提名程序只是决定候选人，而取得多于下限提名票就已经是胜出，成为候选人，所以合理的上限无必要高于下限太多。

二分一（50%）	假设提名票与投票意向相同，如果上限是半数，那么取得上限的参选人就无形中相当于当选，但如果有竞争者取得提名票下限而出现一次具竞争性的不记名投票，但大家可以想像，整个选举是否真的有竞争性？
四分一（25%）	如果假设提名票平均分配，以此为上限则可能有三至四位候选人出现，比较可以促进竞争，而且因为没有候选人预先取得显着的提名票优势，随后的选举竞争会来得比较真实。
八分一至四分一之间	既然只是为了产生候选人，实际上没有必要把上限定得太高，因为下限的设定，就己经假设候选人获得一定的支持，所以上限设于这个区域是较为合理的，因为较强势的参选人亦不能占去太多的提名票，所以比较容易让其他有意参选人可以得到拢名票的下限，是较能促进竞争的做法。
八分一 (12.5%)	现时建议的提名票下限

笔者希望指出：设有上限不一定有竞争性的不记名投票出现，因为事实上要看有没有竞争对手出现，以及不同竞争者之间的实力如何，但很明显，不设上限就一定不能确保竞争性的选举出现，因为不设上限提名票容许强势参选人拢断提名票而妨害一次公平竞争选举的发生，如果制度上让许这个情况出现，很可能可以被司法挑战：牴触公民权利及政治权利国际公约第二十五条的规定。

五、行政长官选举必须举行一次不记名投票

现在行政长官选举条例容许一位候选人自动当选，现在的建议规定即使只有一位候选人，也要举行不记名投票，这是信任投票的机制，无疑是一项进步。

不过，笔者撰写本文的时候，当局刚公布行政长官选举的具体建议：只需要有效票数过半数即可当选。

前文提及，当市场出现拢断性的供应者，为避免供应者因为其拢断性而对消费者利益的损害，会对拢断者有一些限制措施。

相对于单一候选人而言，什么机制可以作出类似的合理限制呢？一般而言，对于重要公职选举，可以是计有效票的简单多数票，也可以计全部选民的半数作为基础，意即不单要得到有效票的半数，而是全部选民的半数，即包括没有投票、废票 (选票有问题，可以是意外，有时也可以是一种抗议方式) 或弃权票 (有投入选票，但没有表示选择) 等。

支持者当然只有一种方式投支持票，但反对者或不支持者就可以有不同方式表达，那么，如果只计有效票中的支持票简单多数，是不是确实反映当选者受到的支持，有时是有一定的不确定性。作为特区最高公职的选举，我们要求严格一点，相信是合理的，笔者认为应规定当选票数需要多于全部选民半数。

笔者曾任小学校董，从前聘请老师，只需要出席会议而投票的校董的半数（即有效票数）就可以通过，几年前当局规定必须是全部校董的半数通过才可以。

为什么聘请一位老师也有这样的规定，反而整个社会「聘请」一位最高公职官员，却只须出席而投票的半数？更何况：我们不要忘记，选民只是一个很少的数目：建议为1600人，如果连取得1600 人中过任部选民半数的信心也没有，是不是对行政长官这个公职的一种轻蔑？

六、关于普选时间表的要求

普选时间表的要求有没有道理呢？以零七零年为原先首次可以讨论是否推行普选的选举年为第一届，如果期望是在第二或第三届实行普选，是过份的要求吗？当然，对于年数的过去，各人自有各人的感觉，有人觉得自己年年廿五岁，但亦有人如笔者的感觉，人生过了四十多个寒暑，到不知的将来有普选，可以参与多少届呢？

时间表有什么重要性？这样的要求是否合理？为了给读者一个印象，所以只是整理了以下一个年表，让各人可以自己解读。

 

中英联合声明承诺选举产生行政长官及立法会：1984年			距今 21年
整个社会开始讨论是否有直选议席的选举年：1988年			距今 17年
基本法正式通过及颁布，正式确立最终实行普选的总目标：1990年			距今15年
首届有直选议席的立法局选举年：1991年			距今 14年
回归：1997年			距今 8年
回归后首次可以讨论是否推行普选的选举年：2007/2008　（这是基本法原先设计最早容许推行普选的年份，也是三大主要政党原本都有的政纲期望，在2004年4月因全国人民代表大会常务委员会解释基本法有关条文而告终。）
2005年 年龄	现就读年级	行政长官选举年 满18岁	距今年数	立法会选举年 满18岁
18	中七
17	中六
16	中五	2007	2年
15	中四		3年	2008
14	中三
13	中二
12	中一
11	小六	2012	7年     7年	2012
10	小五
9	小四
8	小三
7	小二		11年	2016
6	小一	2017	12年
5	幼三
4	幼二
3	幼一		15年	2020
2
1		2022	17年
0	刚出生
-1	刚成孕		19年	2024

（http://www.christiantimes.org.hk，时代论坛时代快拍，11.11.2005）