国务院总理李克强在二○一七年八月廿六日签发的中华人民共和国国务院令第686号，公布修订后的《宗教事务条例》（以下简称为《2018条例》）将自二○一八年二月一日起施行。这是二○○五年实施《宗教事务条例》（以下简称为《2005条例》）后，中国宗教事务法规的重要措举。不过《2018条例》的具体措置条文，基本上与二○一六年九月的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》大致相同。因此，再一次从条文讨论对中国基督教可能带来的影响，似乎没有更多的需要。笔者将从公共行政的层面，采用三重视角：一、宗教政策作为中国共产党实现马克思主义理想的体现；二、从官僚体系的内部互动看宗教政策；三、宗教政策作为管理宗教「问题」的方略；探讨新的《2018条例》反映的公共行政含义，并且务实地预测它对中国基督教可能会带来的效果。

一、宗教政策作为中国共产党实现马克思主义理想的体现

中国共产党既然服膺马克思主义，它的宗教政策指向并体现马克思主义的理想是可以理解的。只是马克思主义一方面认定宗教是世界的总理论，是包涵一切的纲领，但另一方面，宗教需要最终在共产主义社会中消亡。¹如何不违背马克思主义思想的论断，但又能顾及现实政治处境，便成为了中国政府处理宗教事务时，须小心翼翼地诠释和判断的地方。在共产主义国家的管治历史里，每当意识形态处于强势状态，政府的宗教政策便会有犯上「左」的错误的危险。苏联及东欧便有因着希望快速实现共产主义，以致过份压制与迫害宗教，令宗教领袖和信徒敌视党国的先例。文化大革命期间促进宗教「消亡」的做法，也是「左」的错误的一例。罗竹风指出：「一九五七年后，党对宗教工作的『左』的错误逐渐滋长，特别是『文化大革命』中，林彪、江青反革命集团全盘否定了宗教界为适应社会主义所做的努力，并把他们置于被消灭的地位，人为地加剧宗教和社会主义社会的矛盾。」²

改革开放后，中共中央于一九八二年印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的通知（1982年3月31日，即十九号文件），确立「宗教在社会主义社会一部份人中的影响，也就不可避免地会长期存在。」《十九号文件》认为， 「在社会主义条件下，解决宗教问题的唯一正确的根本途径，只能是在保障宗教信仰自由的前提下，通过社会主义的经济、文化和科学技术事业的逐步发展，通过社会主义物质文明和精神文明的逐步发展，逐步地消除宗教得以存在的社会根源和认识根源。这样一个伟大事业，当然不是短时间内，也不是一代、两代、三代人的时间内，所能成就的。」在一方面，「宗教信仰自由」被重申受到保障，但另一方面，马克思主义宗教观仍是宗教工作的主方向。如此，共产主义的政教张力仍然隐然存在。

到最近，国家主席及中共中央总书记习近平于二○一六年的全国宗教工作会议上，发表重要讲话：「党的宗教工作基本方针是我们党坚持马克思主义宗教观，从我国国情和宗教具体实际出发，汲取正反两方面经验制定出来的。实行宗教信仰自由政策，出发点和落脚点是要最大限度把广大信教和不信教群众团结起来。积极引导宗教与社会主义社会相适应，是要引导信教群众热爱祖国、热爱人民，维护祖国统一，维护中华民族大团结，服从服务于国家最高利益和中华民族整体利益；拥护中国共产党领导、拥护社会主义制度，坚持走中国特色社会主义道路；积极践行社会主义核心价值观，弘扬中华文化，努力把宗教教义同中华文化相融合；遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理；投身改革开放和社会主义现代化建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。」³

笔者认为，有关讲话的重要性，在于它尝试将政府缓解宗教与马克主义理想张力的新说法提出来：一方面是以宗教信仰自由「最大限度把广大信教和不信教群众团结起来」，另方面则将马克思主义的社会理想，化为一个不用是马克思主义者也能遵从的概念：「积极践行社会主义核心价值观，弘扬中华文化，努力把宗教教义同中华文化相融合；遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理；投身改革开放和社会主义现代化建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。」这种思维也体现在新修订的《宗教事务条例》里：「国家依法保护正常的宗教活动，积极引导宗教与社会主义社会相适应，维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，践行社会主义核心价值观，维护国家统一、民族团结、宗教和睦与社会稳定」（《2018条例》，第四条）。

我们或可说这是宗教工作的「中国模式」。⁴王伟光认为，「中国模式」是「把马克思主义的基本原理和中国具体实践相结合」⁵潘维更详细地指出这种结合的内容：「中国模式直接源于六十年的『试错』，但其基础是中华百年奋斗史、 三千年王朝史、五千年文明史，还特别包括被消化为中华文明有机组成部分的外来文明。在这个意义上说，中国模式就是廿一世纪的新版中华体制 。」⁶这样，我们可说它是马克思主义寻索适应中国本土情况的努力。若套在宗教工作上，这意味着以「中华文化」及「社会主义核心价值观」（即：富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善），而不强取无神论马克思主义，来成为宗教组织及信徒须遵从的政治基本价值。

从政治理念角度而言，这种「中国模式」尝试为宗教在社会主义中国里，找出一个可以安身的政治定位，而不需陷在马克思主义的有神无神争论中。这做法的确比改革开放以前及初期的策略可取。但我们若细心观察，它是将中国共产党的统治合法性及认受性，与「中华文化」及「中华民族的伟大复兴」连接起来。如此，政府便可以在一个更广大的文化及民族认同里，要求宗教作出政治认同。只是，对宗教徒来说，宗教信念往往是至高无上的，宗教徒什至认为服膺他们的宗教信念，比文化认同更为关键。另外，不少少数民族的宗教信仰，与其民族文化是紧扣在一起的，而大众往往将「中华文化」表述为汉族文化（如中华文化的代表只是孔子、儒家）。这样，若将「中国化」过份操作使用，又会重回一种意识形态的不必要对立状态里，将宗教忠诚与社会认同（什至是政治认同）对立化。

如何在宗教认同的基础，提取最大份量的社会认同原素，而不是压迫宗教，将一些重要的宗教教义贬抑，又或按政府的喜好重新诠释，才能保障政府的宗教政策获得宗教徒的拥护。笔者这说法的基础在于宗教徒的樸素信仰感情。若我们放眼四海，那些能充份把握宗教教义主流传统的思想，什或宗教信仰的原教旨主义，会比追求与「世俗」（又或社会需要、现代思潮）接轨的「宗教自由主义」，更受有关宗教的整体群体所认同。因此，若政府以急于求成的态度，将汉族为中心的文化认同观，强加宗教徒接受，又或将「宗教自由主义」的宗教教义诠释奉为圭臬，则「中华文化」可能会丧失作为最大化整合宗教信徒文化与政治认同的基点的能力。反而，它会成为与宗教信仰对立的新张力点。

例如以下的例子，「以宗教为核心价值理念」立即被视为等同「西方思潮」，而它们又与「中华民族的道德观念、文化传统和民族精神」相对立：「宗教渗透的实质是一种文化殖民和意识形态渗透，企图以宗教为核心价值理念的西方思潮取代中国马克思主义的政治信仰和国家指导思想，改造并同化中华民族的道德观念、文化传统和民族精神；是西方敌对势力多角度、全方位对中国实施『西化』『分化』战略的重要组成部份。」⁷可以想像，笔者提出这说法，应也会被视为「宗教渗透」作说客，但反对笔者说法的人士，应思考为何这种「渗透」， 如此顽强及有生命力，并能够吸引真诚的宗教徒追随？笔者认为，这是由于整合宗教与文化的政策思考，不能从宗教主体出发，找出能整合社会与文化的最大公因数，反而只简陋地将「中华文化」成为教条化的符号所致。另外，从政府的角度言，这种将「宗教为核心价值理念」及「中华文化」的简化对立，⁸会令受政府认可的宗教团体（特别是基督宗教、伊斯兰教、藏传佛教）的对外交流，处于什为被动的状态。它会将一些不被其他海外教团谅解或认同的理念，变成中国信徒群体的「主旋律」，不利「宗教外交」的开展，最终更会因为国外相同宗教群体的不认同，又令中国国内的宗教徒产生抵抗情绪，造成左右为难的局面。

针对以上的情况，笔者认为对基督教及其他民族宗教来说，社会主义核心价值的十二项：富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善，会比「中国化」 更有吸引力。政府以它们来作为寻找政治认同的切入点，成效可能比强推「中国化」更容易。因为，它们可以将基督教的信仰关怀，投放到关心人的生活福祉（well-being）的层面上，使它更有利寻找认同政府的施政的共同点。更重要的是，当中国教会能形成对生活福祉产生影响的信仰教导和实践，它才能真正赢得普世基督徒群体的尊重。

可是，这并不是说基督教不能或拒绝「中国化」。笔者在〈从历史、教政、国内外关系及神学讨论看基督教中国化〉一文中，已指出基督教的中国化一直在进行。⁹并且，它的迅速发展说明了它成功地与中国文化有机整合。笔者认为，政府倒不如坦白承认，「中国化」议程所关心的是基督教的政治认同问题。中国化只是政府将自己设定成文化主流的论述策略，并由此能以西方传教历史错误，对基督教产生最大的牵制作用。¹⁰它将基督教置于一个彷佛与「中国文化」对立的状况，以民族主义来召唤政治认同，但笔者的以上分析显示，生活的「福祉」（又或对富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的向往）应比过化简单操作民族意符，更能有效回应今天中国包括基督教在内的民族宗教状况。「中国模式」若不超越狭窄汉族主义的思想，很难处理民族宗教的复杂状况。

不过，王伟光和潘维的看法，都是将「中国模式」看为一种文化整合现象，可能忽略了「中国模式」的具体公共行政意涵。丁学良认为，「中国模式」可剖为三个相互交织的子系统：政治权力架构、社会控制、经济体制。政治权力架构是「核心的列宁主义」的权力构架，即一党领导的威权体制；社会控制系统是「一切思维和工作都必须以维护稳定为出发点和归宿」的社会控制体制；经济体制是「政府所操控的市场经济」。丁学良指出，「中国模式」存在着四大成本。一、对弱势群体、地区和领域的掠夺，二、生态坏境的破坏，三、体制性腐败，四、公共政策缺乏透明度，限制了理性的辩论探索，长期的有时候什至是粗暴的干涉。¹¹我们不需要全盘接受丁学良的说法，但他的论点，提示我们宗教政策乃共产党巩固执政的意志的展现，并且在这模式下，会产生一定的公共成本。

二、从官僚体系的内部互动看宗教政策

若我们依从丁学良的观点，「体制性腐败」会是「中国模式」实践的成本之一。 《宗教事务条例》的确有花心思处理「体制性腐败」在宗教工作上的影响。例如，「依法」一词在《2018条例》中出现了四十次，比《2005条例》的廿三次差不多增加了一倍。《2018条例》中第十一及十二条有关宗教院校的设置，第廿一条及第卅三条有关宗教场所设立、扩建与迁拆，第卅五条有关临时宗教活动场所的设置，第三十条有关大型露天宗教造像，第卅二条有关将宗教场所纳入城乡规划，第四十二条有关大型宗教活动，都需要最少两个又或两级政府部门审批，才能落实。这措施可以加强地方部门之互相监察，也加强国家宗教事务局对地方政府宗教部门的监察，防止部门滥权的情况。第五十三及五十四条，则遏止宗教谋利活动。

不过，若我们从公共行政体制而言，宗教事务部门无论在中央及地方，它们拥有的行政权力及可调动政务资源皆不多，处于政府体制权力的边缘位置。《2018条例》第六条，有着与《2005条例》的同样规定：「县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责範围内依法负责有关的行政管理工作。」如此，地方宗教事务部门依然会如从前的情况般，在相对于民政、税务、工商、公安、教育部门弱势的情况下，左支右绌地处理宗教事务。国家宗教事务局则仍然可能在面对省、直辖巿、自治区级别政府的不同处理方法时，无从入手。

《2018条例》的确将从前有关宗教活动场所的管理、收入利益、宗教院校、土地运用、税收、互联网管理等曾发生的问题，尝试条文化及清晰有关程序。但它们都是「问题回应」式的条文。如何令宗教工作部门有效帮助宗教群体，将宗教群体成为如工商群体般，产生正面社会作用，则我们并不可以找到任何法律或政策配置。如此，《2018条例》除了明晰宗教工作部门，在监管及惩罚「问题」宗教团体，与其他政府部门的分工外，其他的正面发展工作，则并不能找到线索。只是，宗教团体永远会设想自身的发展，即或政府没有提供帮助，它们仍是会推陈出新地布教与维系宗教徒，新的宗教情况及问题会不断产生，以致《2018条例》的条文，很可能会使宗教工作部门继续被动。从第六条新增的内容：「各级人民政府应当加强宗教工作，建立健全宗教工作机制，保障工作力量和必要的工作条件」，更透露宗教工作部门的困难处境。条文只能空泛地鼓励各级政府，并无实质的措置。

若我们进一步思考，会发现宗教团体的正面社会活动与作用，其实与其他社会团体的作用相若，要寻求宗教事务部门正面的、独特的工作内容，并不容易。它的正面政策工作与发展空间，其实都是民政及教育等部门所拥有的。难怪有评论者认为，现今有关条例是歧视性的，是将信教群体与不信群体进行区别对待。¹²

因此，笔者对新的《宗教事务条例》能否让国家宗教事务局及各地方的宗教事务部门比以前能更健康地处理宗教事务，抱观望的态度。若要改变有关情况，政府应倡导宗教实践在中国的正面社会意涵（如慈善、医疗、品德塑造、家庭关系等），避免宗教事务部门跟宗教群体沦为「猫鼠」关系。

另外，我们也可以看到丁学良提出的「对弱势群体」的掠夺在《2018条例》里隐约出现。《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的第廿一及三十条规定，若政府不批准设立固定宗教活动场所、寺观教堂或露天造像，政府需要「对不同意的，书面说明理由」，但这表述在《2018条例》已被删去。如此，政府可以不给予任何说明，又或只以非正式的方法说明不同意的理由。这样，宗教团体根本没有行政理据与程序可依，找出被否决的原因并对应的出路。当然，宗教团体或可以根据第七十五条，对行政部门申请行政覆议及提起行政诉讼。但若书面说明能让宗教团体多了解有关决定，寻找共同能接受的解决问题办法，是否比劳师动众进行覆议与诉讼，又或使之变成群体性事件为佳呢？另外，《2018条例》新增了多条行政处罚的条款，但宗教工作部门的审理程序，被调查处罚一方可以如何抗辩，皆没有列出。政府官员与涉案人士或团体极容易出现权力不平等的状况，造成腐败官员可侵凌民众的缺口，令政府的权威受损。

从政府部门权力互动的角度言，《2018条例》有尝试减轻滥权腐败的进步地方，但它仍反映着宗教事务部门在政府运作中的尴尬情况，法律措置强烈的「官本位」价值势态，与宗教本身利益的弱势和边缘状况。行政实施若能进一步透明化、公开化、重视宗教团体的反馈及规範化，会对政教互动带来良性的进展。

三、宗教政策作为管理宗教「问题」的方法

最后，从公共行政的视角而言，今天中国宗教事务当局对基督宗教的管理困局，在于它仍是被视为潜在政治威胁，但它在中国的发展，却因为切合某些社会及群众需要，而一日千里，造成政府与信徒群体之间的张力。基督宗教在中国常背负的「问题」，包括境外渗透、不合法传教、私设聚会点、宗教教育及宗教人员的设立，都在《2018条例》里有所规管。但对基督徒来说，以上对基督教的「问题」，其本身是否正确设想基督教的状况，又或是否合适处理有关状况之道，也已是一个问题。将之化成公共行政思维，便是政策议题设置与现实有距离，并政策议题的目标与政策措施带来的效果错配。

政策议题设置与现实有距离，我们可从以下例子看到：基督宗教作为普世宗教，又是一重视信仰传播的宗教，正常的宗教交流与互相影响，势所难免。中国因着国力提升，国际交往更为颇繁，如何辨识「渗透」与「交流」，不让外国社会视中国的行政规管为粗暴无理，殊为不易。至于传教，基督宗教作为传播宗教，共和国的历史说明，政府即或在文化大革命时代，以最强烈的行政规管打击传教活动，基督徒仍是用诸般的方法，宣传自己的信仰。私设聚会点方面，改革开放前期对家庭教会的领袖及信徒，不单处以罚金，更是加诸以监禁及劳改，但私设聚会点仍是继续增多。宗教教育方面，随着国内信徒与领袖的教育需求增多，而海外的华人神学教育又或外国基督教教育机构已有悠久的历史和声誉，政府的武断性区分（例如政府承认香港中文大学的一般学位，但香港中文大学的神学学位却不被承认），令人质疑它的标准何在，也会令人怀疑禁制有何效用。「非法」宗教人员的「问题」，基督新教强调信徒皆祭司，《2018条例》的禁制，很容易就被基督教信仰原有的体制所绕过，而政府若要处置这些「信徒」、「宗教人员」，又必会引起基督徒对政府滥权枉法的抗议。

再进一步言，以上的「问题」，在《2018条例》之前，什或《2005条例》以前，政府早已尝试多方遏制打击，多年来皆因为它们根本是宗教的刚性需求，而成效不彰。现在《2018条例》似乎只是在每点开出一个「合法」的「小门」，跟着将过去的打击手段条文化、法规化。笔者怀疑它能吸引多少人「依法」配合，也认为它的罚则的打击力又会如过往般成效不彰。《2018条例》继续沿着先前难以奏效的方向前进，令人觉得丁学良有关公共政策缺乏透明度的批评也在此不幸言中。

或许，现今的问题的核心是宗教的政治认同问题。笔者认为每个政权皆会千方百计，寻求民众的认同与支持。只是，从公共行政的角度来看，现在的措置对增强宗教徒的政治认同，似乎会没有多大的实效；政策议题的目标与政策措施带来的效果，似乎存在错配的情况。当然，我们还是要看《2018条例》具体落实之后，才能有更准确的评估。

（作者为香港浸会大学宗教及哲学系助理教授、中华基督宗教研究中心副主任。本文曾于二○一七年中央人民政府驻港联络办协调部主办的第十三届「基督宗教在当代中国的社会作用及其影响」高级论坛上报告。）

1. Karl Marx, “A Contribution to the Critique of Hegel’s Philosophy of Right, in Critique of Hegel’s Philosophy of Right” (Cambridge: Cambridge University Press, 1970), 130-131

2. 罗竹风：《中国社会主义时期的宗教问题》（上海：上海社会科学院，1987），页130。

3. 〈习近平出席全国宗教工作会议并发表重要讲话〉，《人民网》，2016年4月23日，下载自：http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2016/0423/c1001-28299513.html

4. 有一些学者因着提出「中国模式」的讨论，有时带有负面批评之意，便主张中国的公共政策策略，不是「中国模式」，而是「中国道路」。但笔者认为，两者的用词差别，并不明显。詹真荣、周志万：〈只有「中国道路」，没有「中国模式」——关于近年来中国道路问题研究综述〉，《大公网》，下载自：http://news.takungpao.com.hk/mainland/focus/2013-12/2093699.html。

5. 王伟光：〈中国特色社会主义道路的艰辛探索和成功开创〉，收赵剑英、吴波主编：《论中国模式》（北京：中国社会科学出版社，2010），页33。

6. 潘维：《当代中华体制──中国模式的经济、政治、社会解析》（香港：三联，2010），页25。

7. 刘慧编：《国家安全蓝皮书（2014）：中国国家安全研究报告》（北京，中国社会科学文献出版社，2014），页81。

8. 这种对立，或许是我们将中国文化的形成，过分简化以斗争论来解说的结果。例如，北京大学的法学教授强世功最近在香港《明报》，便发表了以下令人担心的说话：「一些年来伴随共产主义核心价值的衰退，中国陷入了价值真空，西方自由主义价值观念乘虚而入，多元价值观念带来政治思想迷失⋯⋯如果说中华文明曾经面临西方佛教的挑战而历经宋明理学实现了第一次伟大复兴，面对近代以来西方『新教－自由主义』的挑战，我们正在经历中华文明第二次伟大复兴。」（强世功：〈习近平思想：马克思主义再次中国化〉，《明报》〔2017年10月30日，https://m.mingpao.com/ins/instantnews/web_tc/article/20171030/s00022/1509282487906。〕强氏在这里将中华文明与「新教—自由主义」作粗糙的二元对比，并以佛教与宋明理学之互动作为附会。强氏可能因着是法律专家，而非研究中国哲学，所以对魏晋南北朝以来，儒道佛三教的互动并不了解，也将唐代开始发生的「三教合流」，佛教如何影响与转化儒家思想，简单却错误地视为宋明理学对佛教「挑战」的胜利。更令人担心的是，他忽略了「宋明理学」最后变成「空谈心性」的务虚之学，令中国科技由宋朝开始落后于历史发展，并宋朝被蒙古人所灭，明朝被满人所灭的事实，而将之视为「伟大复兴」。若中国共产党真的沿这种「复兴」思维，笔者担心它只会带来错误的世界观、历史观和政治观。

9. 郭伟联：〈从历史、教政、国内外关系及神学讨论看基督教中国化〉，http://www.academia.edu/19156886/从历史_教政_国内外关系及神学讨论看基督教中国化

10. 因此，笔者强烈建议华人基督徒，要坦白为某些传教士做过的错事或造成的伤害道歉认罪。对国人不知就里、不由分说的攻击，则以彼得前书三章9, 15-16节的教导来谦卑对应：「不以恶报恶，以辱骂还辱骂，倒要祝福；因你们是为此蒙召，好叫你们承受福气⋯⋯只要心里尊主基督为圣。有人问你们心中盼望的缘由，就要常作准备，以温柔、敬畏的心回答各人；存着无亏的良心，叫你们在何事上被毁谤，就在何事上可以叫那诬赖你们在基督里有好品行的人自觉羞愧。」

11. 丁学良：《中国模式：赞成与反对》（香港：牛津大学出版社，2014）； 另参何迪、鲁利玲：《反思「中国模式」》（北京：社会科学文献出版社，2012年），页150-153。

12. 王怡：〈我对新《宗教事务条例》的五个立场〉，下载自：https://www.bannedbook.org/bnews/zh-tw/weiquan/20170908/820097.html。