國務院總理李克強在二○一七年八月廿六日簽發的中華人民共和國國務院令第686號，公佈修訂後的《宗教事務條例》（以下簡稱為《2018條例》）將自二○一八年二月一日起施行。這是二○○五年實施《宗教事務條例》（以下簡稱為《2005條例》）後，中國宗教事務法規的重要措舉。不過《2018條例》的具體措置條文，基本上與二○一六年九月的《宗教事務條例修訂草案（送審稿）》大致相同。因此，再一次從條文討論對中國基督教可能帶來的影響，似乎沒有更多的需要。筆者將從公共行政的層面，採用三重視角：一、宗教政策作為中國共產黨實現馬克思主義理想的體現；二、從官僚體系的內部互動看宗教政策；三、宗教政策作為管理宗教「問題」的方略；探討新的《2018條例》反映的公共行政含義，並且務實地預測它對中國基督教可能會帶來的效果。

一、宗教政策作為中國共產黨實現馬克思主義理想的體現

中國共產黨既然服膺馬克思主義，它的宗教政策指向並體現馬克思主義的理想是可以理解的。只是馬克思主義一方面認定宗教是世界的總理論，是包涵一切的綱領，但另一方面，宗教需要最終在共產主義社會中消亡。¹如何不違背馬克思主義思想的論斷，但又能顧及現實政治處境，便成為了中國政府處理宗教事務時，須小心翼翼地詮釋和判斷的地方。在共產主義國家的管治歷史裡，每當意識形態處於強勢狀態，政府的宗教政策便會有犯上「左」的錯誤的危險。蘇聯及東歐便有因著希望快速實現共產主義，以致過份壓制與迫害宗教，令宗教領袖和信徒敵視黨國的先例。文化大革命期間促進宗教「消亡」的做法，也是「左」的錯誤的一例。羅竹風指出：「一九五七年後，黨對宗教工作的『左』的錯誤逐漸滋長，特別是『文化大革命』中，林彪、江青反革命集團全盤否定了宗教界為適應社會主義所做的努力，並把他們置於被消滅的地位，人為地加劇宗教和社會主義社會的矛盾。」²

改革開放後，中共中央於一九八二年印發《關於我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》的通知（1982年3月31日，即十九號文件），確立「宗教在社會主義社會一部份人中的影響，也就不可避免地會長期存在。」《十九號文件》認為， 「在社會主義條件下，解決宗教問題的唯一正確的根本途徑，只能是在保障宗教信仰自由的前提下，通過社會主義的經濟、文化和科學技術事業的逐步發展，通過社會主義物質文明和精神文明的逐步發展，逐步地消除宗教得以存在的社會根源和認識根源。這樣一個偉大事業，當然不是短時間內，也不是一代、兩代、三代人的時間內，所能成就的。」在一方面，「宗教信仰自由」被重申受到保障，但另一方面，馬克思主義宗教觀仍是宗教工作的主方向。如此，共產主義的政教張力仍然隱然存在。

到最近，國家主席及中共中央總書記習近平於二○一六年的全國宗教工作會議上，發表重要講話：「黨的宗教工作基本方針是我們黨堅持馬克思主義宗教觀，從我國國情和宗教具體實際出發，汲取正反兩方面經驗制定出來的。實行宗教信仰自由政策，出發點和落腳點是要最大限度把廣大信教和不信教群眾團結起來。積極引導宗教與社會主義社會相適應，是要引導信教群眾熱愛祖國、熱愛人民，維護祖國統一，維護中華民族大團結，服從服務於國家最高利益和中華民族整體利益；擁護中國共產黨領導、擁護社會主義制度，堅持走中國特色社會主義道路；積極踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華文化，努力把宗教教義同中華文化相融合；遵守國家法律法規，自覺接受國家依法管理；投身改革開放和社會主義現代化建設，為實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻力量。」³

筆者認為，有關講話的重要性，在於它嘗試將政府緩解宗教與馬克主義理想張力的新說法提出來：一方面是以宗教信仰自由「最大限度把廣大信教和不信教群眾團結起來」，另方面則將馬克思主義的社會理想，化為一個不用是馬克思主義者也能遵從的概念：「積極踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華文化，努力把宗教教義同中華文化相融合；遵守國家法律法規，自覺接受國家依法管理；投身改革開放和社會主義現代化建設，為實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻力量。」這種思維也體現在新修訂的《宗教事務條例》裡：「國家依法保護正常的宗教活動，積極引導宗教與社會主義社會相適應，維護宗教團體、宗教院校、宗教活動場所和信教公民的合法權益。宗教團體、宗教院校、宗教活動場所和信教公民應當遵守憲法、法律、法規和規章，踐行社會主義核心價值觀，維護國家統一、民族團結、宗教和睦與社會穩定」（《2018條例》，第四條）。

我們或可說這是宗教工作的「中國模式」。⁴王偉光認為，「中國模式」是「把馬克思主義的基本原理和中國具體實踐相結合」⁵潘維更詳細地指出這種結合的內容：「中國模式直接源於六十年的『試錯』，但其基礎是中華百年奮鬥史、 三千年王朝史、五千年文明史，還特別包括被消化為中華文明有機組成部分的外來文明。在這個意義上說，中國模式就是廿一世紀的新版中華體制 。」⁶這樣，我們可說它是馬克思主義尋索適應中國本土情況的努力。若套在宗教工作上，這意味著以「中華文化」及「社會主義核心價值觀」（即：富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善），而不強取無神論馬克思主義，來成為宗教組織及信徒須遵從的政治基本價值。

從政治理念角度而言，這種「中國模式」嘗試為宗教在社會主義中國裡，找出一個可以安身的政治定位，而不需陷在馬克思主義的有神無神爭論中。這做法的確比改革開放以前及初期的策略可取。但我們若細心觀察，它是將中國共產黨的統治合法性及認受性，與「中華文化」及「中華民族的偉大復興」連接起來。如此，政府便可以在一個更廣大的文化及民族認同裡，要求宗教作出政治認同。只是，對宗教徒來說，宗教信念往往是至高無上的，宗教徒甚至認為服膺他們的宗教信念，比文化認同更為關鍵。另外，不少少數民族的宗教信仰，與其民族文化是緊扣在一起的，而大眾往往將「中華文化」表述為漢族文化（如中華文化的代表只是孔子、儒家）。這樣，若將「中國化」過份操作使用，又會重回一種意識形態的不必要對立狀態裡，將宗教忠誠與社會認同（甚至是政治認同）對立化。

如何在宗教認同的基礎，提取最大份量的社會認同原素，而不是壓迫宗教，將一些重要的宗教教義貶抑，又或按政府的喜好重新詮釋，才能保障政府的宗教政策獲得宗教徒的擁護。筆者這說法的基礎在於宗教徒的樸素信仰感情。若我們放眼四海，那些能充份把握宗教教義主流傳統的思想，甚或宗教信仰的原教旨主義，會比追求與「世俗」（又或社會需要、現代思潮）接軌的「宗教自由主義」，更受有關宗教的整體群體所認同。因此，若政府以急於求成的態度，將漢族為中心的文化認同觀，強加宗教徒接受，又或將「宗教自由主義」的宗教教義詮釋奉為圭臬，則「中華文化」可能會喪失作為最大化整合宗教信徒文化與政治認同的基點的能力。反而，它會成為與宗教信仰對立的新張力點。

例如以下的例子，「以宗教為核心價值理念」立即被視為等同「西方思潮」，而它們又與「中華民族的道德觀念、文化傳統和民族精神」相對立：「宗教滲透的實質是一種文化殖民和意識形態滲透，企圖以宗教為核心價值理念的西方思潮取代中國馬克思主義的政治信仰和國家指導思想，改造並同化中華民族的道德觀念、文化傳統和民族精神；是西方敵對勢力多角度、全方位對中國實施『西化』『分化』戰略的重要組成部份。」⁷可以想像，筆者提出這說法，應也會被視為「宗教滲透」作說客，但反對筆者說法的人士，應思考為何這種「滲透」， 如此頑強及有生命力，並能夠吸引真誠的宗教徒追隨？筆者認為，這是由於整合宗教與文化的政策思考，不能從宗教主體出發，找出能整合社會與文化的最大公因數，反而只簡陋地將「中華文化」成為教條化的符號所致。另外，從政府的角度言，這種將「宗教為核心價值理念」及「中華文化」的簡化對立，⁸會令受政府認可的宗教團體（特別是基督宗教、伊斯蘭教、藏傳佛教）的對外交流，處於甚為被動的狀態。它會將一些不被其他海外教團諒解或認同的理念，變成中國信徒群體的「主旋律」，不利「宗教外交」的開展，最終更會因為國外相同宗教群體的不認同，又令中國國內的宗教徒產生抵抗情緒，造成左右為難的局面。

針對以上的情況，筆者認為對基督教及其他民族宗教來說，社會主義核心價值的十二項：富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善，會比「中國化」 更有吸引力。政府以它們來作為尋找政治認同的切入點，成效可能比強推「中國化」更容易。因為，它們可以將基督教的信仰關懷，投放到關心人的生活福祉（well-being）的層面上，使它更有利尋找認同政府的施政的共同點。更重要的是，當中國教會能形成對生活福祉產生影響的信仰教導和實踐，它才能真正贏得普世基督徒群體的尊重。

可是，這並不是說基督教不能或拒絕「中國化」。筆者在〈從歷史、教政、國內外關係及神學討論看基督教中國化〉一文中，已指出基督教的中國化一直在進行。⁹並且，它的迅速發展說明了它成功地與中國文化有機整合。筆者認為，政府倒不如坦白承認，「中國化」議程所關心的是基督教的政治認同問題。中國化只是政府將自己設定成文化主流的論述策略，並由此能以西方傳教歷史錯誤，對基督教產生最大的牽制作用。¹⁰它將基督教置於一個彷彿與「中國文化」對立的狀況，以民族主義來召喚政治認同，但筆者的以上分析顯示，生活的「福祉」（又或對富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善的嚮往）應比過化簡單操作民族意符，更能有效回應今天中國包括基督教在內的民族宗教狀況。「中國模式」若不超越狹窄漢族主義的思想，很難處理民族宗教的複雜狀況。

不過，王偉光和潘維的看法，都是將「中國模式」看為一種文化整合現象，可能忽略了「中國模式」的具體公共行政意涵。丁學良認為，「中國模式」可剖為三個相互交織的子系統：政治權力架構、社會控制、經濟體制。政治權力架構是「核心的列寧主義」的權力構架，即一黨領導的威權體制；社會控制系統是「一切思維和工作都必須以維護穩定為出發點和歸宿」的社會控制體制；經濟體制是「政府所操控的市場經濟」。丁學良指出，「中國模式」存在著四大成本。一、對弱勢群體、地區和領域的掠奪，二、生態壞境的破壞，三、體制性腐敗，四、公共政策缺乏透明度，限制了理性的辯論探索，長期的有時候甚至是粗暴的干涉。¹¹我們不需要全盤接受丁學良的說法，但他的論點，提示我們宗教政策乃共產黨鞏固執政的意志的展現，並且在這模式下，會產生一定的公共成本。

二、從官僚體系的內部互動看宗教政策

若我們依從丁學良的觀點，「體制性腐敗」會是「中國模式」實踐的成本之一。 《宗教事務條例》的確有花心思處理「體制性腐敗」在宗教工作上的影響。例如，「依法」一詞在《2018條例》中出現了四十次，比《2005條例》的廿三次差不多增加了一倍。《2018條例》中第十一及十二條有關宗教院校的設置，第廿一條及第卅三條有關宗教場所設立、擴建與遷拆，第卅五條有關臨時宗教活動場所的設置，第三十條有關大型露天宗教造像，第卅二條有關將宗教場所納入城鄉規劃，第四十二條有關大型宗教活動，都需要最少兩個又或兩級政府部門審批，才能落實。這措施可以加強地方部門之互相監察，也加強國家宗教事務局對地方政府宗教部門的監察，防止部門濫權的情況。第五十三及五十四條，則遏止宗教謀利活動。

不過，若我們從公共行政體制而言，宗教事務部門無論在中央及地方，它們擁有的行政權力及可調動政務資源皆不多，處於政府體制權力的邊緣位置。《2018條例》第六條，有著與《2005條例》的同樣規定：「縣級以上人民政府宗教事務部門依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行行政管理，縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責範圍內依法負責有關的行政管理工作。」如此，地方宗教事務部門依然會如從前的情況般，在相對於民政、稅務、工商、公安、教育部門弱勢的情況下，左支右絀地處理宗教事務。國家宗教事務局則仍然可能在面對省、直轄巿、自治區級別政府的不同處理方法時，無從入手。

《2018條例》的確將從前有關宗教活動場所的管理、收入利益、宗教院校、土地運用、稅收、互聯網管理等曾發生的問題，嘗試條文化及清晰有關程序。但它們都是「問題回應」式的條文。如何令宗教工作部門有效幫助宗教群體，將宗教群體成為如工商群體般，產生正面社會作用，則我們並不可以找到任何法律或政策配置。如此，《2018條例》除了明晰宗教工作部門，在監管及懲罰「問題」宗教團體，與其他政府部門的分工外，其他的正面發展工作，則並不能找到線索。只是，宗教團體永遠會設想自身的發展，即或政府沒有提供幫助，它們仍是會推陳出新地佈教與維繫宗教徒，新的宗教情況及問題會不斷產生，以致《2018條例》的條文，很可能會使宗教工作部門繼續被動。從第六條新增的內容：「各級人民政府應當加強宗教工作，建立健全宗教工作機制，保障工作力量和必要的工作條件」，更透露宗教工作部門的困難處境。條文只能空泛地鼓勵各級政府，並無實質的措置。

若我們進一步思考，會發現宗教團體的正面社會活動與作用，其實與其他社會團體的作用相若，要尋求宗教事務部門正面的、獨特的工作內容，並不容易。它的正面政策工作與發展空間，其實都是民政及教育等部門所擁有的。難怪有評論者認為，現今有關條例是歧視性的，是將信教群體與不信群體進行區別對待。¹²

因此，筆者對新的《宗教事務條例》能否讓國家宗教事務局及各地方的宗教事務部門比以前能更健康地處理宗教事務，抱觀望的態度。若要改變有關情況，政府應倡導宗教實踐在中國的正面社會意涵（如慈善、醫療、品德塑造、家庭關係等），避免宗教事務部門跟宗教群體淪為「貓鼠」關係。

另外，我們也可以看到丁學良提出的「對弱勢群體」的掠奪在《2018條例》裡隱約出現。《宗教事務條例修訂草案（送審稿）》的第廿一及三十條規定，若政府不批准設立固定宗教活動場所、寺觀教堂或露天造像，政府需要「對不同意的，書面說明理由」，但這表述在《2018條例》已被刪去。如此，政府可以不給予任何說明，又或只以非正式的方法說明不同意的理由。這樣，宗教團體根本沒有行政理據與程序可依，找出被否決的原因並對應的出路。當然，宗教團體或可以根據第七十五條，對行政部門申請行政覆議及提起行政訴訟。但若書面說明能讓宗教團體多了解有關決定，尋找共同能接受的解決問題辦法，是否比勞師動眾進行覆議與訴訟，又或使之變成群體性事件為佳呢？另外，《2018條例》新增了多條行政處罰的條款，但宗教工作部門的審理程序，被調查處罰一方可以如何抗辯，皆沒有列出。政府官員與涉案人士或團體極容易出現權力不平等的狀況，造成腐敗官員可侵凌民眾的缺口，令政府的權威受損。

從政府部門權力互動的角度言，《2018條例》有嘗試減輕濫權腐敗的進步地方，但它仍反映著宗教事務部門在政府運作中的尷尬情況，法律措置強烈的「官本位」價值勢態，與宗教本身利益的弱勢和邊緣狀況。行政實施若能進一步透明化、公開化、重視宗教團體的反饋及規範化，會對政教互動帶來良性的進展。

三、宗教政策作為管理宗教「問題」的方法

最後，從公共行政的視角而言，今天中國宗教事務當局對基督宗教的管理困局，在於它仍是被視為潛在政治威脅，但它在中國的發展，卻因為切合某些社會及群眾需要，而一日千里，造成政府與信徒群體之間的張力。基督宗教在中國常背負的「問題」，包括境外滲透、不合法傳教、私設聚會點、宗教教育及宗教人員的設立，都在《2018條例》裡有所規管。但對基督徒來說，以上對基督教的「問題」，其本身是否正確設想基督教的狀況，又或是否合適處理有關狀況之道，也已是一個問題。將之化成公共行政思維，便是政策議題設置與現實有距離，並政策議題的目標與政策措施帶來的效果錯配。

政策議題設置與現實有距離，我們可從以下例子看到：基督宗教作為普世宗教，又是一重視信仰傳播的宗教，正常的宗教交流與互相影響，勢所難免。中國因著國力提升，國際交往更為頗繁，如何辨識「滲透」與「交流」，不讓外國社會視中國的行政規管為粗暴無理，殊為不易。至於傳教，基督宗教作為傳播宗教，共和國的歷史說明，政府即或在文化大革命時代，以最強烈的行政規管打擊傳教活動，基督徒仍是用諸般的方法，宣傳自己的信仰。私設聚會點方面，改革開放前期對家庭教會的領袖及信徒，不單處以罰金，更是加諸以監禁及勞改，但私設聚會點仍是繼續增多。宗教教育方面，隨著國內信徒與領袖的教育需求增多，而海外的華人神學教育又或外國基督教教育機構已有悠久的歷史和聲譽，政府的武斷性區分（例如政府承認香港中文大學的一般學位，但香港中文大學的神學學位卻不被承認），令人質疑它的標準何在，也會令人懷疑禁制有何效用。「非法」宗教人員的「問題」，基督新教強調信徒皆祭司，《2018條例》的禁制，很容易就被基督教信仰原有的體制所繞過，而政府若要處置這些「信徒」、「宗教人員」，又必會引起基督徒對政府濫權枉法的抗議。

再進一步言，以上的「問題」，在《2018條例》之前，甚或《2005條例》以前，政府早已嘗試多方遏制打擊，多年來皆因為它們根本是宗教的剛性需求，而成效不彰。現在《2018條例》似乎只是在每點開出一個「合法」的「小門」，跟著將過去的打擊手段條文化、法規化。筆者懷疑它能吸引多少人「依法」配合，也認為它的罰則的打擊力又會如過往般成效不彰。《2018條例》繼續沿著先前難以奏效的方向前進，令人覺得丁學良有關公共政策缺乏透明度的批評也在此不幸言中。

或許，現今的問題的核心是宗教的政治認同問題。筆者認為每個政權皆會千方百計，尋求民眾的認同與支持。只是，從公共行政的角度來看，現在的措置對增強宗教徒的政治認同，似乎會沒有多大的實效；政策議題的目標與政策措施帶來的效果，似乎存在錯配的情況。當然，我們還是要看《2018條例》具體落實之後，才能有更準確的評估。

（作者為香港浸會大學宗教及哲學系助理教授、中華基督宗教研究中心副主任。本文曾於二○一七年中央人民政府駐港聯絡辦協調部主辦的第十三屆「基督宗教在當代中國的社會作用及其影響」高級論壇上報告。）

1. Karl Marx, “A Contribution to the Critique of Hegel’s Philosophy of Right, in Critique of Hegel’s Philosophy of Right” (Cambridge: Cambridge University Press, 1970), 130-131

2. 羅竹風：《中國社會主義時期的宗教問題》（上海：上海社會科學院，1987），頁130。

3. 〈習近平出席全國宗教工作會議並發表重要講話〉，《人民網》，2016年4月23日，下載自：http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2016/0423/c1001-28299513.html

4. 有一些學者因著提出「中國模式」的討論，有時帶有負面批評之意，便主張中國的公共政策策略，不是「中國模式」，而是「中國道路」。但筆者認為，兩者的用詞差別，並不明顯。詹真榮、周志萬：〈只有「中國道路」，沒有「中國模式」——關於近年來中國道路問題研究綜述〉，《大公網》，下載自：http://news.takungpao.com.hk/mainland/focus/2013-12/2093699.html。

5. 王偉光：〈中國特色社會主義道路的艱辛探索和成功開創〉，收趙劍英、吳波主編：《論中國模式》（北京：中國社會科學出版社，2010），頁33。

6. 潘維：《當代中華體制──中國模式的經濟、政治、社會解析》（香港：三聯，2010），頁25。

7. 劉慧編：《國家安全藍皮書（2014）：中國國家安全研究報告》（北京，中國社會科學文獻出版社，2014），頁81。

8. 這種對立，或許是我們將中國文化的形成，過分簡化以鬥爭論來解說的結果。例如，北京大學的法學教授強世功最近在香港《明報》，便發表了以下令人擔心的說話：「一些年來伴隨共產主義核心價值的衰退，中國陷入了價值真空，西方自由主義價值觀念乘虛而入，多元價值觀念帶來政治思想迷失⋯⋯如果說中華文明曾經面臨西方佛教的挑戰而歷經宋明理學實現了第一次偉大復興，面對近代以來西方『新教－自由主義』的挑戰，我們正在經歷中華文明第二次偉大復興。」（強世功：〈習近平思想：馬克思主義再次中國化〉，《明報》〔2017年10月30日，https://m.mingpao.com/ins/instantnews/web_tc/article/20171030/s00022/1509282487906。〕強氏在這裡將中華文明與「新教—自由主義」作粗糙的二元對比，並以佛教與宋明理學之互動作為附會。強氏可能因著是法律專家，而非研究中國哲學，所以對魏晉南北朝以來，儒道佛三教的互動並不了解，也將唐代開始發生的「三教合流」，佛教如何影響與轉化儒家思想，簡單卻錯誤地視為宋明理學對佛教「挑戰」的勝利。更令人擔心的是，他忽略了「宋明理學」最後變成「空談心性」的務虛之學，令中國科技由宋朝開始落後於歷史發展，並宋朝被蒙古人所滅，明朝被滿人所滅的事實，而將之視為「偉大復興」。若中國共產黨真的沿這種「復興」思維，筆者擔心它只會帶來錯誤的世界觀、歷史觀和政治觀。

9. 郭偉聯：〈從歷史、教政、國內外關係及神學討論看基督教中國化〉，http://www.academia.edu/19156886/從歷史_教政_國內外關係及神學討論看基督教中國化

10. 因此，筆者強烈建議華人基督徒，要坦白為某些傳教士做過的錯事或造成的傷害道歉認罪。對國人不知就裡、不由分說的攻擊，則以彼得前書三章9, 15-16節的教導來謙卑對應：「不以惡報惡，以辱罵還辱罵，倒要祝福；因你們是為此蒙召，好叫你們承受福氣⋯⋯只要心裡尊主基督為聖。有人問你們心中盼望的緣由，就要常作準備，以溫柔、敬畏的心回答各人；存著無虧的良心，叫你們在何事上被毀謗，就在何事上可以叫那誣賴你們在基督裡有好品行的人自覺羞愧。」

11. 丁學良：《中國模式：贊成與反對》（香港：牛津大學出版社，2014）； 另參何迪、魯利玲：《反思「中國模式」》（北京：社會科學文獻出版社，2012年），頁150-153。

12. 王怡：〈我對新《宗教事務條例》的五個立場〉，下載自：https://www.bannedbook.org/bnews/zh-tw/weiquan/20170908/820097.html。