論

引言

香港每逢爆發大型流感或其他嚴重疫症，對人手本已緊絀的公立醫院來說無疑是百上加斤。今年夏季流感高峰期持續爆發，情況更是危如累卵。迄今為止，已有超過200人因感染流感病逝，加上公院早已人滿為患，使病人和前綫醫護人員均被推向懸崖峭壁，現時公營醫療系統距分崩離析只有一步之遙。醫管局增聘兼職醫護人員和與私家醫院合作，固然是權宜之計，但若政府和醫管局對結構性醫療系統問題視若無睹，往後災疫捲土重來時，前綫醫生只會不斷忙於撲火，狼狽不堪之餘，亦難以阻止悲劇的發生。

正文

大型流感或疫症的爆發，或許並不能完全歸咎政府和醫管局未能防範於未然，但它們理應首先在短期局限下扭盡六壬、力挽狂瀾，務求令相關危機減至最低，然後在事後檢討的過程中，責無旁貸地制訂和修正當時應變機制的漏洞。遺憾地，政府和醫管局多年來既沒有認真汲取疫症爆發的教訓，亦欠缺改善恆常性醫療系統運作的誠意，終致近日流感病毒再度大舉來襲時，香港各個公院毫無招架之力，前綫醫生多日來均接應不暇，有部份因不堪壓力的緣故已脫袍退位，另有部份不支倒下，一時三刻不能重返崗位，勉強留下來的也身心俱疲至接近臨界點的地步。

在兵微將寡的情況下，很多基層病人的權益並無法得到充足的保障，他們無法負擔昂貴的醫療開支，轉往私家醫院求醫只是如同虛設的選項。換言之，他們只能怨聲載道地待在公院的體系中求診。即使有部份病人的病情被醫護人員分流至緊急的類別，他們也很可能要等超過兩小時才獲醫生診症。在7月15日，伊利沙伯醫院更被揭有被分流至緊急類別的病人等待14小時才獲醫生診斷，這與公院承諾的候診時間只需30分鐘相距甚遠。

誠然，醫管局正在爭分奪秒亡羊補牢，其中一項構思是誠邀衞生署轄下的醫生在公餘時間前來公院襄助。這項構思的好處，是被邀請的醫生本身已具備不少的門診經驗，若他們願意鼎力相助，那對解決急症室的燃眉之急可謂不無小補。然而，他們本已公務纏身，極需充裕的休息時間，即使他們不乏扶危救困的仁心，但始終有心無力居多。況且，他們到公院熬更守夜的經濟誘因欠奉，因此構思落實起來的成效存有疑竇。

此外，近日公院的內科住院病床於午夜時的佔有率一直高踞不下，在7月16日更錄得所有公院的內科住院病床全部爆滿的數據。由醫管局於7月17日重新公佈相關的數據；7月20日，整體內科住院病床於午夜時的佔有率只有114%輕微下跌至105%，當中以九龍中區伊利沙伯醫院、新界東區威爾斯親王醫院和新界西區的博愛醫院內科病床床位供應最為不足，它們不但全部在7月17日錄得接近130%的內科病床佔有率，其後三天均錄得超過110%的內科病床佔有率。

面對內科病房水泄不通的問題，院方只能在走廊設置臨時病床，但走廊通道阻塞，加上醫院病人成千上萬，亦會帶來其他安全和衛生問題。更甚的是，醫管局新聞稿只公佈各公院內科住院病床佔有率的數據，其他類別的病房的擠迫程度、有多少原屬內科的病人被迫暫置在其他類別病房等其則未有提及，故此現今公院人山人海的程度到底有多嚴重，並不能完全透過現時公開的數據反映出來。還有，雖然醫管局亦打算向私家醫院購買床位，但多間私院均表示，近日它們內科和兒科病床佔有率分別佔八成至九成多，可以租借給醫管局的床位數目實在屈指可數。

或許有些人認為，由於以上危機突然來襲，實屬防不勝防，所以政府和醫管局對此束手無策也無可厚非。但事實上，冰封三尺，非一日之寒，公院並非今時今日才出現如斯窘境。根據醫管局的統計資料，公院在去年和前年均曾錄得單日超過6000人次在急症室求診（詳見表一），這比近日每天於急症室求診人次高出數百甚至千人。另外，早已在2014年，公院便曾錄得單日接近6000人次在急症室求診。

更重要的是，在2005/06至2015/16期間，每個年度也有超過200萬人數於急症室求診，求診人次總數最低的2005/06年度也錄得平均每天5500多人，而由2009/10年度起，每個年度的平均每天求診人次突破6000人大關（詳見表二）。在病床短缺方面，公院整體的內科住院病床在過往三年均已錄得單日超過100%的佔有率。由此可見，公院軟硬件嚴重短缺的問題，實非一朝一夕的事，如政府和醫管局有認真汲取過往的教訓，定必不會釀成是次的流感危機。

醫管局政策規劃流於表面

追本溯源，問題的關鍵在於政府和醫管局多年來的處理手法均與醫療政策發展的基本常識背道而馳。它們往往只爭朝夕，長遠人力及資源規劃卻流於表面，縱然偶有中興的鴻圖大計，但最後那些大計以胎死腹中的居多。比方說，在軟件方面，它們並非不知公院醫護人手的問題，但觀乎2012/13年度至2016/17年度的統計數據，雖然七個聯網的護士數目均有所增加，但這些聯網的醫生數目增幅全都只是杯水車薪，因而形成急症室水泄不通的常態，被分流至緊急級別的病人在2014/15年度只有75%能在服務承諾指標的30分鐘或以內獲診，比2010/11年度下降了15%。

值得一提的是，公院前綫醫護人員每天面對超長的工時和猶如泰山壓頂的工作壓力（這又增加他們醫療失誤的機會），薪酬待遇卻遠不及在私家醫院工作的同袍，加上他們要面對大量繁文縟節的行政程序，導致歷年來有不少具職業野心和心灰意冷的公院前綫醫護人員另謀高就，投入私人市場的懷抱，剩下的面對更嚴峻的處境，加上公院新聘回來的醫科畢業生卻又需時累積經驗，形成公院診症效率和質素不斷下降的惡性循環。

在硬件方面，雖然政府多年來的施政報告也有提及增加公院的病床供應，但在實際上，由2005/06至2015/16年度，香港公院的病床總數只維持在約27000張。雖然由2010/11年度起，香港公院的病床總數連續六年錄得增加，但如以2005/06與2015/16兩個年度作比較，便不難發現香港公院的病床總數在十年間輾轉只增加了153張（在2009/10年度更曾錄得數目下降），明顯比不上香港過往十二年來的約30萬人口增幅，形成人均病床的數目大幅下降的問題。

由於多年來香港公營醫療系統在多方面寸步未進，故即使日後大型的啟德醫院得以落成，以及瑪麗醫院、威爾斯親王醫院、靈實醫院、瑪嘉烈醫院和北區醫院的擴建完成，那仍不足以應付日後人口老化所帶來的醫療需求，更何況有些擴建工程比原定計劃完工年份延遲，對解決短期問題毫無幫助。

諷刺的是，政府並非沒有足夠的財政儲備去大刀闊斧改革公營醫療系統，而是被因循守舊的保守心態作繭自縛，貽盡作改革的先機。其實，「香港公院和私院雖存在一定的競爭，但兩者並非完全處於同一市場」¹，例如只有中產或以上的人士才能負擔得起私院的高昂費用，如政府協調得宜，公營醫療系統和私營的理應可互補不足、雙得益彰。

可惜的是，政府既在改革公營醫療系統方面「雷聲大，雨點小」，亦在改革公營醫療系統和推動公私營醫療協作這兩方面碌碌無為。私家醫院礙於政府朝令夕改的政策，始終只有個別院方願意一擲千金「盡收天下兵器」，而它們的服務對象往往是富甲一方的上流社會人士，連一般中產階層也無從問津。

至於其他私院方面，它們有不少只是表面風光，但實際上既不能與豪華級別的私家醫院相提並論，亦無法在價格上與公院競爭，形成「實際服務對象過於狹窄」²的問題，一旦遇上淡季便會慘淡經營。更大的問題，是它們無法有效分擔公院的千斤重擔，「甚至乎一旦它們遇上醫療成本過高的病人，便會千方百計把他們送回公院，令公私營失衡的情況曠日持久下去。醫管局過往曾嘗試推動數個公私營醫療協作計劃以改善私營失衡的問題，包括普通科門診公私營協作計劃、耀眼行動、長者醫療券試驗計劃券計劃、流感疫苗資助計劃、共同護理先導計劃、協作造影、天水圍基層醫療合作計劃、共析計劃、病人自強計劃等。但是，這些計劃極其量只能收一時之效，對長遠地改革香港整體醫療系統並無太大的作用。」³

所以，政府實有必要在未來雙管齊下，「同時改革公私營醫療系統和修正公私營醫療協作計劃，令不同階層的人士也得到恰如其分的保障。其實，政府和醫管局可考慮透過恆常性補貼私院的方式，讓部分無法負擔高昂醫療費用的病人繼續享有價廉物美的醫療服務，同時把他們分流開去，減輕公營醫療系統的沉重負擔。」⁴。

與此同時，如由政府和醫管局代表一眾基層病人與私院協商，其討價還價的能力定必比較高，如此一來，基層病人便不會「肉在砧板上」，任由私院「宰割」；二來，政府補貼私院的總金額有望比現時所謂的市價低；三來，營辦私院的持分者亦會得到一定的經濟保障，此效果在市場經濟不景時尤為明顯。

此外，政府一方面需繼續容許自願醫保的存在，甚至想辦法提升中產或以上人士購買醫保的誘因，另一方面則需加強對醫保的監管，遏止「有供無賠」和買賣雙方製造「道德風險」的尋租行為。當然，更重要的是，政府不能把自願醫保當作解決所有醫療系統問題的靈丹妙藥。尤對基層人士來說，要他們購買私人市場的醫保實屬苛求，所以政府和醫管局仍應責無旁貸地從改善公院的軟硬件着手，確保他們不會因貧窮的緣故而被排除在獲得合理醫療保障的機會。

但無論如何，長期以來，公院急症室被濫用的情況非常嚴重，例如在2015/16年度中，有近三份之二的求診症僅屬次緊急和非緊急的類別⁵，這亦為公院帶來不合理的沉重負擔。故此，政府宜設立獎罰分明的制度，一方面確保基層人士也得到合理的醫療保障，另一方面制訂具阻嚇力的濫用急症室刑罰，例如一年內三次被分流至次緊急和非緊急類別的求診症者須被追討全數醫療成本和另繳罰款，讓亟待救援的人不會因別人的自利行為而雪上加霜。

註釋：
1. 關卓凌、《香港01》倡議組：〈公立醫院百病叢生　醫療資源須更好分配〉，《香港01》，2017年7月24日，頁A04。
2. 同上。
3. 同上，頁A04-A05。
4. 同上，頁A05。
5. 關卓凌、《香港01》倡議組：〈三分二求診者非急症〉，《香港01》，2017年7月24日，頁A05。